بهروز هادي زنوز

نظام تدبير اقتصادي يکي از مواردي است که براساس گفتمان حکمراني خوب مطرح شد. دکتر بهروز هادي زنوز عضو هيات علمي دانشگاه علامه در گفتاري با پرداختن به جايگاه دولت در نظام تدبير اقتصادي به شکل گيري دولت در نظام اقتصادي قانون اساسي اشاره کرده و به کيفيت حکمراني در ايران پرداخته است. مطلبي که در پي مي آيد گفتاري است که دکتر زنوز براي انعکاس در اختيار روزنامه اعتماد قرار داده است.

---

در نظريه معاصر اقتصادي تقسيم کاري بين دولت و بازار وجود دارد. به موجب اين نظريه اين دو رقيب و جانشين هم تلقي نمي شوند بلکه مکمل هم در نظر گرفته مي شوند. به تجربه تاريخي دريافته ايم نظام بازار يا به قول قدما نظام سرمايه داري نظام کارآمدي براي تخصيص منابع و رشد اقتصادي است. بنابراين عاملان بخش خصوصي در عرصه اقتصاد بهتر است وظيفه ايجاد اشتغال و درآمد را ايفا کنند. وظيفه دولت در اين ميان نهادسازي براي تضمين کارکرد نظام بازار است، به خصوص حفظ امنيت در داخل، حراست از مرزهاي ملي، وضع قوانين مالکيت و تضمين اجراي قراردادها از جمله وظايف حداقلي دولت است که در همه نظام هاي بازار مورد پذيرش است. در عين حال نکته يي که بسياري از اقتصاددانان ليبرال از آن غافلند اين است که تفوق نظام بازار بر تصدي امور اقتصادي به دست دولت به اين معنا نيست که دولت نقشي در اقتصاد ندارد. واقعيت اين است که بدون حضور دولت اساساً شاهد هرج و مرج خواهيم بود و نظام بازاري در کار نخواهد بود. طرفداران افراطي نظام بازار تصور مي کنند سازوکار بازار در غياب دولت خود به خود به وجود مي آيد، در حالي که براي کارکرد مناسب بازارها وجود دولت براي تضمين مالکيت خصوصي و حفظ امنيت ضروري است. از اين گذشته در مواردي که بازارها دچار شکست مي شوند دولت ها براي تضمين منافع عمومي جامعه ناگزير به دخالت مي شوند.

يکي از مهم ترين موارد دخالت دولت ها بعد از جنگ جهاني دوم، دخالت براي تضمين اشتغال کامل و کنترل تورم بود. سياست هاي مالي و پولي براي اين منظور تعبيه مي شود تا از نوسانات ادواري و بحران هاي اقتصادي اجتناب شود. گرچه در ميان مکاتب مختلف اقتصاد در تاثير سياست هاي مالي و پولي اتفاق نظر وجود ندارد، اما به هيچ وجه بي عملي دولت در اين عرصه تجويز نشده است.

يکي ديگر از موارد شکست بازار مربوط به تجارت خارجي است. بحث حمايت از صنايع نوزاد و صنايعي که آينده دارند بحثي است که در ادبيات اقتصادي به طور گسترده مورد تفسير و بررسي قرار گرفته و در اين مورد اختلاف نظر بين طرفداران افراطي نظام بازار و استراتژيست هاي صنعتي و کساني که قائل به اتخاذ سياست تجاري - استراتژيک هستند، وجود دارد.

يکي ديگر از موارد مهم دخالت دولت در بازار مربوط به انحصارات طبيعي است که براي جلوگيري از رانت جويي انحصارات، دولت ناگزير به دخالت در سازوکار قيمت ها مي شود. مورد ديگر بحث عدالت اجتماعي است. تجديد توزيع ثروت و ايجاد نظام تامين اجتماعي گسترده و حمايت از اقشار آسيب پذير در جوامع مدرن برعهده دولت است. نظام بازار اگر به حال خود گذاشته شود عدالت توزيعي را برآورده نخواهد ساخت.

از جمله موارد مهم مداخله دولت در بازار ناشي از وجود آثار خارجي منفي و مثبت در توليد و مصرف است. دولت ها بايد براي آن دسته از فعاليت هاي اقتصادي که موجب تخريب منابع و محيط زيست مي شوند تنظيم مقررات کنند. براي مثال اگر فعالان اقتصادي به حال خود رها شوند جنگل ها و مراتع تخريب مي شوند و درياها از آبزيان تهي. همچنين در زمينه کالاهايي که آثار و پيامدهاي مثبت دارد و به خصوص موجب توانمندسازي مردم مي شود مثل آموزش و پرورش، بهداشت و درمان دولت ها سرمايه گذاري مي کنند.

در عين حال دولت ها بايد کالاهاي عمومي را که در بازار قابل دادوستد نيستند فراهم کنند که از جمله آنها امنيت و تضمين حقوق مالکيت است. دولت هاي پيشرفته و در حال توسعه به دليل نواقص موجود در بازار تکنولوژي اقدامات گسترده يي در زمينه ايجاد نظام ملي نوآوري و حمايت از بخش خصوصي داخلي براي پيشبرد تکنولوژي هاي نوين به عمل مي آورند. حتي دولت ها در ليبرال ترين نظام هاي سرمايه داري مثل امريکا نيز سياستگذاري تکنولوژيک مي کنند؛ در تکنولوژي هاي مربوط به آينده مثل نانوتکنولوژي، تکنولوژي ارتباطات، بيوتکنولوژي، صنايع هوا - فضا و... سرمايه گذاري مي کنند.

بدين ترتيب ملاحظه مي شود حتي اگر ارجحيت و برتري نظام بازار را در عرصه کسب و کار بپذيريم، هنوز وظايف گسترده يي بر دوش دولت باقي خواهد بود.

بنابراين مساله مهم در مديريت اقتصاد يک کشور و اصل اساسي اين است که تقسيم کاري ميان دولت، بازار و جامعه مدني که سه رکن اساسي جامعه مدرن هستند براساس ظرفيت هاي هر يک تدوين و رعايت شود. اين تقسيم کار بايد مبتني بر مباني نظريه اقتصادي و تجربه غني جهاني باشد. شرط و گام اول در راه تدبير اقتصاد کشور و به عبارتي نظام تدبير کشور اين است که اين تقسيم کار در چارچوب موازين يادشده صورت گيرد وگرنه؛ سنگ اول چون نهد معمار کج / تا ثريا مي رود ديوار کج.

اگر دولت بخواهد در حوزه هايي که بخش خصوصي در آنها مزيت دارد دخالت کند، محکوم به شکست خواهد بود. بنابراين اولين قدم در نظام مديريت و تدبير کشور اين است که از نظام اقتصادي تعريف و درک درستي داشته باشيم.

---

واقعيت اين است در زماني که قانون اساسي تدوين مي شد، بيش از نيمي از اعضاي خبرگان قانون اساسي از علما بودند و بقيه از سياستمداران کهنه کاري که در راه آزادي و استقلال ايران تلاش کرده بودند. نظريات اقتصادي که مبناي تحليل اين خبرگان قرار مي گرفت مبتني بر نظريه وابستگي بود. آنان مبارزه با امپرياليسم را حائز اهميت مي دانستند و نقش مهمي براي عدالت اقتصادي قائل بودند. يکي از شعارهاي انقلاب و خواسته هاي مردم هم تامين عدالت اجتماعي بود، به اين دلايل به شدت به نظام جهاني سرمايه داري و نظام سوسياليستي يا به عبارت ديگر نظام دوقطبي حاکم بر جهان بدبين بودند. شعار اصلي جمهوري اسلامي نه شرقي، نه غربي بود و مي خواستند راه ميانه يي را اتخاذ کنند. با اين مقدمه بايد گفت آنچه در قانون اساسي براي برپايي نظام اقتصادي جديد تدوين شد بر سه رکن استوار بود؛

1- نقش فائقه اقتصادي دولت در حوزه تصدي گري و توليد. کما اينکه به موجب اصل 44 قانون اساسي بسياري از فعاليت هاي عمده و اصلي اقتصادي در اختيار دولت قرار گرفت.

2- به نظام بين المللي بسيار بدبين بودند به همين دليل سياست خودکفايي و خوداتکايي و رهايي از امپرياليسم را تجويز مي کردند.

3- همچنين نظام تامين اجتماعي بسيار گسترده يي را در قانون اساسي تعريف کردند که به يک معنا همان دولت رفاه بود که بعد از جنگ جهاني دوم در غرب معمول شد. دولت رفاه بر بيمه هاي اجتماعي وسيع، عرضه آموزش و پرورش، بهداشت و درمان رايگان و کمک هاي حمايتي گسترده دولت از اقشار آسيب پذير مبتني بود.

در حالي که در اوايل دهه 1980 ميلادي که قانون اساسي تدوين مي شد رويکرد جهانيان به مساله تعريف نظام اقتصادي متفاوت بود به اين معنا که در جهان بيشتر به سمت اقتصاد بازار و کوچک کردن اندازه دولت مي رفتند، ما شاهد تشديد روندهاي جهاني شدن و ادغام کشورها در اقتصادهاي جهاني بوديم. مساله رقابت پذيري و رويکرد صادراتي مطرح بود. جذب سرمايه گذاري خارجي کم کم اوج گرفته و بنيان هاي آن استوار مي شد و دولت رفاه کم کم به نقطه بحراني خود مي رسيد. دولت هاي غربي به اين نتيجه رسيده بودند که نمي توانند تامين مالي دولت رفاه را برعهده بگيرند، بنابراين بايد اصلاحات اقتصادي را انجام مي دادند؛ اصلاحاتي که در دهه 1980 در جهان رخ داد، در حوزه تجارت خارجي رويکرد صادراتي، در حوزه جذب سرمايه گذاري برداشتن موانع سرمايه گذاري خارجي، در حوزه نقش دولت محدود کردن نقش اقتصادي دولت و در حوزه رفاه اجتماعي هم محدود کردن بار مالي رفاه اجتماعي براي دولت ها بود. در حالي که اين روند در دهه 90-80 ميلادي در جهان طي مي شد در اقتصاد ايران درست 180 درجه خلاف آن عمل مي شد. جنگ ايران و عراق هم مزيد بر علت و حوزه دخالت دولت در اقتصاد کشور بيش از حد گسترده شد. دولت خود را ناگزير ديد براي تامين بودجه هاي رفاهي و جنگ به کسري بودجه متوسل شود و از بانک مرکزي استقراض کند. دولت از يک طرف با تحريم اقتصادي غرب مواجه شده و از طرف ديگر درآمدهاي نفتي کاهش پيدا کرده بود، به همين دليل بحران مالي شديدي اقتصاد ايران را تهديد مي کرد، لذا دولت ناگزير به دخالت در بازارهاي کار، کالا و پول شد.

در بازار کار کنترل حقوق و دستمزدها در اختيار دولت بود. در بازار کالاها يک سيستم دونرخي و سيستم سهميه بندي کالاهاي اساسي ايجاد شد. دخالت در قيمت گذاري کالاها و تعزيرات حکومتي بالا گرفت. در بازار پول نرخ سود تسهيلات بانکي و سقف تسهيلات اعطايي به بخش هاي مختلف اقتصادي توسط دولت تعيين مي شد. اعتبارات بانکي نيز سهميه بندي شد. در تجارت خارجي نرخ ارز تثبيت و موانع غيرتعرفه يي واردات به صورت محدوديت هاي مقداري اعمال شد و همه اينها خلاف اصول اقتصاد بازار بود.

به اين ترتيب دولت نه تنها نقش تصدي گري بيشتري در اقتصاد را عهده دار شد در حوزه سياستگذاري اقتصادي نيز سياست هاي مخالف بازار را در پيش گرفت. در عمل دولت برآمده از انقلاب، رشد جمعيت را ترغيب مي کرد و با توزيع کالاها از طريق سهميه بندي کمابيش يک سيستم تغذيه رايگان را در کشور متداول کرده بود. آموزش و پرورش و بهداشت و درمان همه رايگان شد و دولت در زمينه رفاه و فقرزدايي تلاش گسترده يي را آغاز کرد.

اما عملاً اين سياست ها به کاهش کارايي اقتصادي، اتلاف منابع، افول اقتصاد کشور و کسري هاي گسترده مالي در بودجه منجر شد. گرچه در تخفيف فقر و کنترل آثار تورمي نسبتاً موفق بود ولي نتوانست از اشاعه فقر جلوگيري کند. به اين معنا که در غياب رشد اقتصادي و با وجود رکود اقتصادي و تحريم و آثار زيانبار جنگ، درآمد سرانه مردم به شدت تنزل پيدا کرد. درآمد سرانه کمتر منجر به گسترش فقر و بيکاري بيشتر شد. آمارگيري سال 1365 به خوبي گواه اين مدعا است. جنگ به شکلي با بدبيني ما به نظام بين الملل و تهديدي که نظام جهاني از صدور انقلاب احساس مي کرد، ارتباط داشت. آنها مي خواستند انقلاب را در نطفه خفه کنند. ما را تحريم و جنگي را بر ما تحميل کردند که بسيار ويرانگر بود. وقتي ما از جنگ فارغ شديم به اين نتيجه رسيديم که تعريف جديدي از سياست هاي اقتصادي داشته باشيم و بدون اينکه مباني قانوني نظام اقتصادي را بازتعريف کنيم به سمت ارتباط بيشتر با جهان خارج حرکت کرديم تا از انزوا خارج شويم. لذا به سمت اصلاح سياست هاي اقتصادي و نزديکي به سياست هاي اقتصاد بازار حرکت کرديم. به سمت خصوصي کردن اقتصاد و جلوگيري از بزرگ شدن دولت رفتيم. مضامين برنامه هاي اول، دوم، سوم و چهارم با شدت و ضعف مختلف همه در اين راستا است. يعني همه به شکلي بازتعريف نظام اقتصادي، تغيير نگرش هاي اقتصادي دهه اول انقلاب و اصلاح آنها است، منتها در اين 19 سال بعد از جنگ همه تلاش هاي ما با ترديد همراه بوده و به طور دقيق و کامل هنوز به موازين لازم براي برپايي يک اقتصاد بازار نرسيده ايم.

ولي در سال 85 - 84 يک تحول بسيار مهم از نظر مباني قانوني تعريف نظام اقتصادي رخ داد. در واقع عدم موفقيت دولت هاي مختلف بعد از جنگ در زمينه خصوصي سازي و واگذاري شرکت هاي دولتي به بخش خصوصي منجر به اين شد که سياست هاي کلي اصل 44 از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام مطرح و با تاييد مقام معظم رهبري براي اجرا ابلاغ شود.

به نظر من ابلاغ اين سياست ها گام مهمي در برداشتن يک مانع حقوقي بزرگ در راه حرکت اقتصاد ايران به سمت اقتصاد بازار بود، به طوري که ملاحظه مي کنيد گام هايي که ما در جهت اصلاح نظام اقتصادي برداشته ايم خيلي نااستوار، ناپيگير و با وقفه زماني زياد همراه بوده است. ما از کشورهاي پيشرفته جهان و کشورهاي در حال توسعه براي اصلاح نظام اقتصادي مان عقب مانده ايم. اين عقب ماندگي را در سياستگذاري و نظام سازي و نظام تدبيرمان بايد جبران کنيم. اگر اين گره را از پاي نظام اقتصادي باز و نظام اقتصادي را مجدداً بازتعريف نکنيم، اساساً پيشرفت ما با موانع جدي مواجه مي شود.

به يک نکته اشاره کنم، حتي در ابلاغيه سياست هاي اصل 44 ما مجدداً مساله واگذاري شرکت هاي صدر اصل 44 را گره زده ايم به سهام عدالت، يعني دغدغه ذهني انقلاب که به درستي عدالت اجتماعي بود را مي خواهيم تعقيب کنيم اما اين دو مساله را به هم نمي توان گره زد. از اين طريق نه به عدالت و نه به خصوصي سازي خواهيم رسيد. لذا به عقيده من تهديد بزرگي که در دهه آينده اقتصاد ما را دربر مي گيرد اين است که در مصوبات مجمع تشخيص مصلحت هم گره زدن عدالت اجتماعي با نظام بازار به اين شکل که بخواهيم سهام کوپني يا سهامي براي اقشار آسيب پذير توزيع کنيم ما را نه به کارايي و رشد اقتصادي بالاتر مي رساند و نه به عدالت اجتماعي.

اگر نياز باشد راجع به اين موضوع هم مي توان توضيح بيشتري داد.

---

قانون اساسي علاوه بر تعريف نظام اقتصادي کشور، به عنوان قانون مادر، ارکان قدرت را تعريف و حدود اختيارات آنها و مناسبات شان با يکديگر را مشخص کرده است. از اين نظر قانون اساسي نقش تعيين کننده يي در نحوه عملکرد نظام اقتصادي، سياسي و اجتماعي کشور دارد که در آن ترديدي نيست. در اين قانون ارکان اصلي قدرت عبارتند از؛ مقام رهبري، مجلس شوراي اسلامي، شوراي نگهبان، قوه قضائيه، قوه مجريه و مجمع تشخيص مصلحت نظام.

قانون اساسي ما به لحاظ مباني ارزشي هم شامل ارزش هاي ديني است، مثل حکومت عدل و قرآن که در اصل 1 گفته شده است. ايمان به اصول دين و مذهب در اصل 2، عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با احکام اسلام اصل 96، اسلامي بودن کليه قوانين و مقررات اصل 4 و... هم شامل ارزش هاي جمهوريت و مردمسالاري است که در اصول 2 ، 3 ، 19 تا 42 آمده. در زمينه حقوق ملت در اصول 19 تا 42 به طور بسيار وسيع بحث شده است. در زمينه سازگاري ارزش هاي ديني و دموکراتيک و مردمسالاري بحث هاي زيادي شده که در حوزه صلاحيت من نيست. اما تا جايي که به توزيع قدرت و مناسبات اين ارکان مربوط مي شود بايد گفت نهاد رهبري تضمين کننده اسلاميت نظام از طريق رعايت اصل 4 قانون اساسي است. اصل 57 قانون اساسي نظارت ولايت مطلقه فقيه را بر قواي حکومتي مطرح مي کند. اصل 110 اختيارات رهبري و اصل 112 بحث مجمع تشخيص مصلحت نظام و در اصول 91، 130 ، 131 ، 175 ، 176 و 177 وظايف و اختيارات رهبري به دقت تعريف شده است.

در اين نظام تصميم گيري، مقام رهبري در راس امور است. مجمع تشخيص مصلحت نظام به عنوان مشاور مقام رهبري است که سياست هاي کلي نظام، نظارت بر اجراي آنها و حل معضلات نظام را برعهده داشته و مرجع تصميم گيري در مواقع اختلاف بين مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان است.

وقتي ما به ارکان قدرت در قانون اساسي نگاه مي کنيم به نظر مي آيد تصميمات بين نسلي و عدالت بين نسلي به شکلي در قانون اساسي به طور ضمني به مقام رهبري و مجمع تشخيص مصلحت واگذار شده است چرا که حافظ نظام در درازمدت هستند. علت اين است دولت هايي که بر سر کار مي آيند افق زماني کوتاه مدت دارند. اين افق زماني تا جايي که به بحث هاي اقتصادي مربوط است با بهينه کردن منابع بين نسلي مغايرت دارد.

ما يک کشور نفت خيز هستيم؛ مي خواهم از اينجا يک قاعده براي اداره امور اقتصادي پيدا کنم. هر دولتي که سر کار مي آيد افق زماني چهار ساله دارد. صلاح سياسي اش ممکن است اين باشد که حداکثر بهره برداري از منابع نفتي را بکند و حداکثر درآمد را تحصيل کند و اين درآمد را در بودجه خود خرج کند تا اينکه رضايت مردم را جلب کند و راي بيشتري براي دوره بعدي به دست آورد. اما تعقيب همين سياست ممکن است با شيوه بهينه تخصيص ثروت بين نسلي نفت مغايرت داشته باشد. ممکن است گفته شود در اين نظام سياسي سازمان برنامه که يک وظيفه فرابخشي دارد مي تواند اين نقش را برعهده بگيرد ولي تجربه دوره معاصر نشان مي دهد دولت هايي که اشتهاي زيادي براي هزينه کردن منابع نفتي دارند مي توانند اين قاعده را با انحلال سازمان برنامه اساساً زير سوال ببرند، لذا به نظر مي آيد با توجه به روابط قدرتي که در قانون اساسي چيده شده است، بايد قاعده سياست هاي درازمدت که به مساله نحوه تخصيص منابع نفتي بين نسلي وصل است خارج از حوزه اقتدار دولت تعيين شود. در نظام تدبير کشور ما اين مساله به درستي ديده نشده و هم اکنون اين وضعيت در مخاطره است. در قانون اساسي اختيار بررسي برنامه ها و بودجه ها به مجلس شوراي اسلامي داده شده است، منتها يادمان رفته که در دوره رژيم پهلوي مجالس، مجالس فرمايشي و مهر لاستيکي بودند روي فرمايشات سياسي شاه و دولت در حوزه اقتصاد بحث و مجادله يي نمي توانست پديد آيد. اما بعد از انقلاب که مجالس به شکلي نمايندگي مردم را دارند مهر لاستيکي نيستند و مي خواهند دخالت مستقيم تري در تصميمات اقتصادي دولت داشته باشند و برنامه ها و بودجه ها را آنچنان که مبتني بر آرا و تفکرات و برداشت ها و خواست هاي حوزه نمايندگي خودشان از دولت باشد، تصويب مي کنند.